Каким образом экономический анализ может быть использован для целей создания безопасных и безвредных для здоровья условий труда? Мы продолжаем публиковать серию докладов, в которых рассматриваются три большие темы: расчет экономических затрат, связанных с несчастными случаями и ущербом для здоровья, использование экономических стимулов в общенациональных программах по охране труда на производстве, а также пределы, в рамках которых расходы по созданию адекватных условий работы могут рассматриваться как инвестиции в развитие предприятия. Сегодня мы подробнее познакомимся со второй из перечисленных тем.
I. ВНЕШНИЕ ЗАТРАТЫ И ВОПРОС ЭКОНОМИЧЕСКОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ
Большая часть, возможно, самая большая часть затрат на травмы, полученные на рабочем месте, и профзаболевания носят внешний характер по отношению к работодателю. Эти затраты несут работники, их семьи и общины, но они не включены в обычный расчет прибыли и потерь предприятий. Если бы работодатели решали, какие условия безопасности труда они будут обеспечивать исключительно основываясь на прибыли, и если бы не было никакого влияния общественной политики, то рабочие места были бы слишком опасными.
Это иллюстрирует Рисунок 1. По горизонтальной оси мы измеряем уровень безопасности на рабочем месте слева направо; в начальной точке опасность очень велика, тогда как в правом углу диаграммы работа совершенно безопасна. Вертикальная ось показывает стоимость, как стоимость производственных травм и профзаболеваний, так и стоимость их предупреждения.
Рисунок 1. Стоимость несчастных случаев, профилактических мер
и обеспечения безопасности труда 
Допустим, что несчастный случай средней тяжести или профзаболевание имеет определенную общую стоимость, измеряемую как С1. Мы можем предположить, что эта стоимость – постоянна, независимо от уровня безопасности или риска, и представлена абсолютно горизонтальной маргинальной кривой стоимости. Эта кривая показывает, что любая травма работника дает стоимость С1, также следующая и т.д. до точки, где работа становится абсолютно безопасной и никто больше не получает травм. Таким образом, вертикальная высота этой линии измеряет (постоянную) растущую стоимость обеспечения безопасности и охраны здоровья. Мы можем также предположить, что она измеряет всю соответствующую стоимость независимо от того, на что она используется, является ли она результатом остановки производства, стоимостью медицинского обслуживания, стоимостью потерянного рабочего времени, бременем для семьи или же травмой и неудобством, от которых страдает сам работник.
Однако, мы уже определили, что большая часть этой стоимости носит внешний характер. Это не затраты работодателя. Более низкая стоимость, С2 представляют ту часть общей стоимости, которую несет работодатель. Она включает повреждение материалов, потерянное рабочее время, выплаты за опасную ситуацию и возможное отрицательное воздействие на моральное состояние и ритм работы. Эти затраты существенны, но они все же меньше, чем вся стоимость, внешняя и внутренняя.
Разница С1 – С2 измеряет внешнюю стоимость. Как и с общей стоимостью, предполагается, что внешняя стоимость постоянна при всем диапазоне рисков на рабочем месте. Третья кривая на Рисунке 1 представляет стоимость профилактики риска на рабочем месте. Здесь мы предполагаем, что эта стоимость увеличивается по мере усиления безопасности работ. В конце концов, когда никакого внимания не уделяется вопросам безопасности труда и охране здоровья, часто есть возможность найти простые и недорогие пути для улучшения ситуации. Однако, когда решены очевидные проблемы, дальнейшее улучшение ситуации будет стоить дороже.
Когда работа становится безопасной, достижение более высоких стандартов становится более трудной задачей. Здесь кривая идет вверх, показывая более высокую стоимость по мере осуществления большего объема профилактических мер. (Во многих случаях, можно избежать высокой стоимости обеспечения безопасности переходом на новую технологию).
Если затраты на предупреждение травмы меньше, чем затраты при получение травмы, то логически верно предположить, что профилактические меры оправданы – но чьи затраты учитываются здесь? Если это общие социальные затраты, С1, то безопасность следует определить как S1, потому что нет слишком много или слишком мало безопасности (в затратных терминах). Однако, если компании сами будут принимать решения, то они будут ориентированы на достижение S2. Разрыв между ними может быть очень высоким.
Одним из показателей размера потенциального разрыва является минимальный уровень профилактики травматизма в странах, где нет действующих программ по охране труда. Если мы предполагаем, что компании в действительности максимально увеличивают свою прибыль, при высоком уровне несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, то внешние затраты, С1 – С2, должны быть очень высокими. Тогда как аналитические методы, такие как кривые на Рисунке 1, помогают проиллюстрировать природу проблемы, они обеспечивают довольно слабую опору для определения абсолютно «правильного» уровня безопасности, если такой уровень действительно существует.
Это происходит из-за того, что технически трудно или даже невозможно рассчитать такие кривые и из-за того, что они основаны на предположениях, которые, вероятно, не верны. Приведем перечень главных проблем.
1. Определение причин профессиональных заболеваний. В отличие от травм, большая часть профессиональных заболеваний возникает через довольно долгий промежуток времени после воздействия. И у многих сложные и не однозначные причины. Неспособность правильно соотнести эти заболевания с факторами, существующими на рабочем месте, приведут к неправильному измерению С1.
2. Определение стоимости травматизма и заболеваний. Нет опробованных методов для определения в денежном выражении стоимости безопасности и охраны здоровья, однако это необходимо для сравнения затрат. Обычно применяемая техника, как выручка и желание платить, дает низкие значения потерь для низкооплачиваемых работников, включая жертвы дискриминации.
3. Определение стоимости охраны труда. Расчетная стоимость улучшения безопасности и охраны здоровья часто значительно отличается от фактической стоимости. Это особенно вероятно тогда, когда улучшения предполагают изменения в методах производствах, что мы и проиллюстрируем в следующей главе.
4. Неэкономические факторы. В конечном итоге невозможно свести все последствия травм или заболеваний к денежному эквиваленту. Учесть социальные и психологические трудности невозможно, как невозможно деньгами измерить ощущение при нарушении основных прав человека.
Рисунок 1 предлагает другой взгляд на проблему небезопасных условий труда, отличный от того, который основывается, прежде всего, на характеристике условий труда. С точки зрения безопасности труда и промышленной гигиены, факторы, ведущие к потере трудоспособности и смерти на рабочем месте, включают плохое техническое обслуживание оборудования, неадекватное обучение работников, воздействие вредных веществ и т.д. Ответом на такую ситуацию будет или добровольная помощь или обязательные для выполнения директивы, направленные на исправление ситуации.
Анализ, показанный на Рисунке 1, однако, указывает на другую, более отдаленную причину: внешний характер затрат. С этой точки зрения, логически верно было бы определить такую политику, которая бы предполагала, что все затраты, С1, скорее чем С2, несет тот, кто определяет условия труда, что иногда определяется как принцип «платит работодатель». Ожидания заключаются в том, что подстегнутый желанием избежать этих затрат, работодатель будет совершенствовать условия труда – технически соответствующим способом обслуживать оборудование, проводить обучение и содержать или заменять опасные химические вещества, которые могут быть самой прямой причиной травм или заболеваний.
Такой подход позволяет просто определить стратегию экономического стимулирования для развития работы в области охраны труда: она состоит из политики, которая сосредоточена на внутренней стоимости опасных условий труда, так что большая часть затрат лежит на работодателе. На самом деле, экономическое стимулирование можно использовать для определения большей стоимости чем С1, если есть впечатление, что нужен более высокий уровень безопасности труда. Логически рассуждая, цепь причин выстраивается следующим образом: (1) работодатель стремится к снижению стоимости производства; (2) общественная политика может привести к тому, что для работодателя травматизм и профзаболевания на производстве будут стоить дорого и (3) работодатели предпримут прямые меры, необходимые для снижения профессионального риска. Таким образом, экономическое стимулирование противоречит стратегии регулирования и саморегулирования, которые скорее сконцентрированы на пункте (3), чем на пункте (2).
Определению внутренних затрат могут способствовать различные типы проводимой политики; они включают более высокие заработные платы рабочим, подвергающимся риску, вводя ответственность работодателей по искам в соответствии с законодательством по гражданским правонарушениям, привязывая выплаты работодателей по системе оплаты к их работе по обеспечению охраны труда и оказывая давление со стороны потребителей и других членов сообщества на те компании, где высоки коэффициенты частоты травматизма и смертности.
Мы рассмотрим практику работ и предложения в этой области, но сначала, вероятно, захотим задать вопрос, зачем вообще использовать экономическое стимулирование? Так как этот подход с помощью предоставления стимулов можно рассматривать в качестве косвенного, тогда как существует прямой, нацеленный на самые опасные условия труда, зачем нам стремиться использовать «окружной» путь? Этому вопросу столько же лет, сколько и самой индустриальной революции. Уже с первых лет девятнадцатого века реформаторы спорят о преимуществах прямого регулирования и косвенных средств: налогов и субсидий.
Сегодня мы осветим историю вопроса, но прежде чем мы начнем, было бы полезным напомнить себе о потенциальных преимуществах экономического стимулирования, так как в политике в области промышленной безопасности и охраны труда во всем мире уделяется большое внимание силе регулирования.
1. Экономическое стимулирование легко привлекает внимание руководства. В мире, наполненном правилами, не все из которых выполняются должным образом, для компаний достаточно легко игнорировать те правила, с помощью которых полагается контролировать производственный процесс. Эта проблема приобретает особое значение из-за того, что правила в охране труда особенно детальны и касаются конкретных условий.
Так как в результате новых условий появляются новые правила, то они накапливаются, и только профессионалы, работающие в области охраны труда, могут в них разобраться. Основной потенциал экономического стимулирования –более общий характер и меньше сложности, но, что самое важное: язык экономического стимулирования – это язык бизнеса. Руководители могут легко увидеть влияние, которое экономическое стимулирование оказывает на работу компании и они реагируют на него также, как на любой другой источник затрат или получения прибыли.
2. Потенциал экономического стимулирования в том, что оно действует снизу вверх по шкале безопасности и охраны здоровья: любой остающийся риск в области охраны труда может иметь свой собственный тип экономического стимулирования независимо от уровня, достигнутого компанией в этой области в прошлом. В этом самое большое отличие от большей части правил, которые определяют минимальный уровень принимаемых мер, чтобы обеспечивать соответствующий уровень безопасности труда. При достижении такого минимума правила считаются выполненными и не требуется дальнейшей работы по совершенствованию условий труда.
3. Экономическое стимулирование легко применяется к новым классам риска по мере их возникновения. Благодаря тому, что оно не сосредоточено на процессе, в результате которого зарождается риск, а только на результатах, экономическое стимулирование легко применяется как к новым, незнакомым классам риска, так и к старым. Что касается правил, новый класс риска требует новых правил и этот процесс очень громоздкий, медленный и политически неоднозначен. Это преимущество экономического стимулирования по сравнению с разработанными правилами приобретает все большее значение по мере ускорения технологических изменений.
4. Экономическое стимулирование – эффективный и гибкий инструмент, позволяющий фирмам найти эффективные решения проблем охраны труда. Экономические подходы, основываясь на результатах, а не на методах, способствуют решению проблем и инновациям и позволяют с большей эффективностью использовать знания, как накопленные на рабочих местах, так и
специальные. Регулирование, напротив, всегда стоит перед выбором между самым высоким уровнем, что максимально способствует усилению контроля, и простотой и обобщенностью, что способствует принципам управления и соответствия правилам.
Обязательные для выполнения правила сейчас рассматриваются как мешающие и менее эффективные, особенно в отношении стратегий управления, в которых подчеркивается значение децентрализации и быстрого реагирования. Эти преимущества, как мы увидим, не являются абсолютными. У экономического стимулирования есть и ограничения и сильные стороны. Для обеспечения эффективной системы безопасности и охраны здоровья требуется использование различных инструментов.
II. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ ПЕРВОГО ПОКОЛЕНИЯ. ПЛАТА ЗА РИСК И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ РАБОТОДАТЕЛЯ
Форма и эффективность экономического стимулирования зависит, в значительной мере, от институтов управляющих занятостью и производством. В настоящей статье предполагается наличие какой-либо формы рыночной экономики: частный предприниматель нанимает рабочих и продает свои товары на рынке. За пределами такого упрощенного описания возможны различные варианты. Приведенный ниже краткий обзор систем стимулирования учитывает различные институты, управляющие развитыми рыночными экономиками. Так как мы рассматриваем влияние данного обзора на будущую политику в области охраны труда, мы уделяем особое внимание развивающимся странам, чьи работники составят большинство рабочей силы, которая будет занята в производстве в ХХI веке. В то же время мы должны помнить о том, что в различных институциональных контекстах экономическое стимулирование будет принимать новые формы.
Начинаем с Англии, где более двух веков назад, вероятно, зародилась самая первая форма экономического стимулирования создания лучших условия труда – плата за риск. В такой системе работодатель платит рабочим более высокую заработную плату за предполагаемый более высокий риск травматизма или профзаболевания. Плата за риск имеет два желательных эффекта. Первое, она является стимулом для работодателей повысить уровень охраны труда, так как это позволит сэкономить деньги на оплате труда – больше не надо будет платить деньги за риск. Второе, такая оплата является компенсацией рабочим за самый большой риск, и тогда общая оплата труда, доход и риск распределяются более справедливо. Стимулом для оплаты риска могут быть чувство озабоченности и ответственности со стороны работодателя, однако, основная причина – давление конкуренции на рынке рабочей силы. Там, где нанять необходимую рабочую силу трудно из-за ее общей нехватки или из-за потребности в специалистах каких-то определенных профессий, где рабочие могут выбирать из различных вариантов занятости, будет и самая высокая необходимость платить за риск. В таких условиях ни один рабочий не согласится на рисковую работу, если за нее не будет получать больше денег.
Адам Смит в «Богатстве наций» рассматривает плату за риск как нормальное состояние дел в рыночной экономике. На протяжении всего девятнадцатого века, английское и американское законодательство основывалось на предположении, что плата за риск это норма и что у рабочих нет законных дополнительных требований к работодателям в случае получения травмы или смертельного исхода. Тем не менее, опыт показывает, что плата за риск больше исключение, чем норма, и что даже когда она используется, часто это далеко не полная компенсация за риск, который берут на себя рабочие. Статистические исследования взаимосвязи между риском и заработной платой на рынках рабочей силы в развитых странах показывают несбалансированное распределение платы за риск; для некоторых категорий рабочих более высокая степень риска ассоциируется с меньшей заработной платой (Leigh, 1995; Duncan и Holmlund, 1983; Dorman и Hagstrom, 1998). Эта ситуация напоминает нам о продолжающейся проблеме подпольных цехов, предприятий, где работает самая незащищенная часть рабочих с самой низкой заработной платой и самыми тяжелыми условиями труда.
Есть как экономические, так и политические причины того, что плата за риск имеет относительно небольшое значение в большей части отраслей промышленности. К первой категории относятся такие факторы как хроническая безработица и динамика долгосрочных отношений в среде занятости; во второй – социальные нормы, определяющие, какой тип риска приемлем при гарантии компенсации, и какой – без нее. Таким образом, многие профсоюзные федерации выступают против нее в принципе. Несмотря на это, плата за риск продолжает играть определенную роль в некоторых чрезвычайно сложных и опасных видах работ, и это находит отражение в установлении заработной платы в горнодобывающей промышленности в зависимости от места работы – на поверхности или под землей. Или в строительстве – на лесах или на земле.
Так как сомнения по поводу оплаты риска в течение ХIХ века росли, суды стали с большей вероятностью выносить решения в пользу получивших травму рабочих или их семей, которые подавали иски на работодателей. К концу века британские и американские судьи однозначно отвергали точку зрения, что рабочие принимают весь риск, соглашаясь с предложением выполнять определенную работу. В результате были вынесены определения по выплате денежных компенсаций, что создало новую форму экономического стимулирования для обеспечения охраны труда. Опасаясь такого рода исков, работодатели чаще шли на улучшение условий труда. Таким образом, система ответственности обеспечивает такую же форму стимулирования и компенсации, как и плата за риск, и отличие только в том, что плата за риск имеет место до получения рабочим травмы или профзаболевания, а ответственность наступает после. Тем не менее, растет всеобщее недовольство по поводу судебных разбирательств. Такой процесс может быть очень дорогостоящим из-за судебных издержек и задержек, результат неясен – от огромных выплат рабочим и их семьям до абсолютно полного отклонения иска о компенсациях.
Более того, работодатели перед лицом возможного судебного разбирательства будут защищать себя, сокращая объемы стимулирования для уменьшения риска. Основанные на профессиональном риске страховые выплаты не улучшают ситуацию, потому что страховым компаниям слишком дорого и трудно проводить инспекцию и оценку условий труда. Высокие страховые выплаты не распространяются на страхователей (предприятия), на которых риски малы (владельцы которых ожидают небольшое количество исков). В результате это приводит к более высокой стоимости исков (экономисты страховых компаний называют это проблемой неблагоприятного выбора), а конкуренция между страховыми компаниями – к тому, что их агенты по продаже полисов большее значение уделяют высоким уровням продаж, а не более тщательной проверке покупателей. Все эти вместе взятые факторы ведут к возникновению тенденции в страховых компаниях многих стран стандартизировать свои ставки, а в результате – к снижению уровня стимулирования работодателей, покупающих страховые полисы для повышения уровня охраны труда.
III. ВТОРОЕ ПОКОЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ: КОМПЕНСАЦИИ РАБОТНИКАМ
Неудовлетворенность платой за риск и ответственностью работодателей средствами компенсации риска для работников привело к возникновению обязательных общественных программ страхования. Первая такая программа была введена в Германии Бисмарком в 1884 году. Придя к выводу, что большая часть конфликтов в промышленности сводится к спорам об условиях труда, Бисмарк надеялся, что введение универсальной системы, равное удовлетворение исков поможет создать позитивные производственные отношения. Другие промышленные страны скопировали немецкую модель, адаптируя ее к своим национальным системам, и ко времени Первой мировой войны компенсации рабочим стали рассматриваться в большей части стран мира как неотделимый компонент социальной политики.
Фундаментальный принцип всех компенсационных систем для рабочих – это замена ответственности работодателя программой гарантированных выплат при травме рабочему или его семье. Рабочие теряют право подавать иски против работодателей, но получают право на выплаты из регулируемой государством системы страхования. Работодатели финансируют систему за счет своих взносов, размеры которых зависит от количества работников. Общественные органы определяют, на кого данная система распространяется, уровень компенсации, количество собранных средств, процедуры разрешения споров. Таким образом, все системы компенсационных выплат рабочим представляют собой сочетание чисто функций страхования и государственного регулирования. Сегодня, компенсация рабочим может быть разных видов и размеров. В большинстве промышленных стран принята единая национальная система, но в Канаде, Австралии и США она развита на уровне провинций или штатов. Во всех странах, имеющих подобные программы, страховые взносы, выплачиваемые работодателями, соотносятся с профессиональными рисками, но классы риска для разных отраслей промышленности или профессий в отдельной компании различны.
Согласно правилам, действующим в системах страхования некоторых стран, размеры страховых взносов изменяются автоматически, снижаясь или повышаясь в размере до 50% ставки страхового взноса, в зависимости от выполнения компанией правил охраны труда. В других странах компании должны подавать заявку на перерасчет страхового взноса (если они хотят его уменьшить) и принять на себя бремя доказательств того, что заслуживают более низких взносов. В некоторых системах законодательств опыт компании не столь важен. В Испании, например, позволено изменение уровня ставок страховых взносов в промышленности в пределах 10%. В Финляндии подход другой. Работодатели могут выбирать между средними по промышленности ставками и ставками, которые они определяют на основе своей собственной работы с исками, но не сочетать оба подхода. Франция использует сложную систему расчетов, включающую разнообразные способы стимулирования для отдельных мер по снижению риска.
Благодаря такому разнообразию в подходах на национальном уровне, есть хорошая возможность сравнить процедуры и результаты и узнать об эффективности различных типов систем стимулирования. К сожалению, в этой области проводилось мало исследований. Существуют два основных направления стимулирования, оказывающих влияние на все компенсационные системы: стимулирование работников, чтобы они избегали травм, и стимулирование компаний с целью снижения профессиональных рисков. Обе системы горячо обсуждаются.
1. Стимулирование работников. Во всем промышленно-развитом мире компенсации непосредственно работников обходятся все дороже. Этому есть три возможных объяснения: работники хорошо знают как оформлять иски, увеличилось число несчастных случаев и профзаболеваний по которым выплачиваются компенсации, увеличились затраты на каждый подаваемый иск. (Эти факторы не являются взаимоисключающими). В общем можно сказать, что, так как уровень травматизма во многих развитых странах сокращается, то, вероятно, причину следует искать в двух оставшихся факторах (Dorman, 1997). В отношении исков, ряд работ подтвердил, что к ним часто прибегают в результате либерализации процедур и выплат. Полученные результаты являются темой бурных обсуждений. Одна из предлагаемых гипотез сводится к тому, что увеличение количества исков можно рассматривать как форму мошенничества. Те, кто выступает за снижение компенсационных выплат работникам, зачастую предполагают, что это единственная правдоподобная интерпретация (Butler and Worrall, 1991; Meyer и др., 1995).
Противоположная точка зрения сводится к тому, что увеличение размеров компенсационных выплат ведет к снижению уровня исков, которые по закону должны были бы быть предъявлены, но часто не подаются. Как мы скоро сможем убедиться, несоблюдение законодательства в этом вопросе представляет серьезную проблему в сфере компенсационных выплатах работникам. Вероятно, что оба фактора оказывают свое влияние, но в каких пропорциях? Вопрос стоимости каждого иска включает два основных элемента. Первый – это изменение в содержание исков – растет число более дорогих. Например, в большинстве развитых стран наблюдается переход от исков по легко поддающимся лечению заболеваний, как например, раны, к хроническим, более дорогостоящим по лечению заболеваниям, как например, травм в результате повторяющихся стрессов.
Во-вторых, само медицинское обслуживание стало более сложным и дорогим. В этом смысле увеличение компенсационных выплат работникам связано с общим удорожанием медицинского обслуживания. Сочетая эти два фактора, мы можем с уверенностью предсказать, что компенсационные выплаты будут продолжать оказывать основной экономический эффект на предприятия и общество в течение многих лет в будущем. Люди все в большей мере требуют высоких стандартов физического здоровья, и лечение производственных травм и профзаболеваний становится более сложным и дорогим.
Единственное приемлемое решение видится в приверженности к процессу усовершенствования производственной среды с тем, чтобы вместо ликвидации последствий несчастных случаев принимать меры по их профилактике.
2. Со стороны работодателей существуют достаточно путанные свидетельства эффективности компенсационных выплат работникам. В исследованиях, проведенных в нескольких странах ОЭСР, руководителям компаний был задан вопрос, являются ли выплаты по возмещению вреда, нанесенного работникам, стимулом для затрат на улучшение охраны труда. Обычно ответом является «да». Однако, как показал статистический анализ, нет постоянства в определении уровней взносов, оценок размеров выплат и измеряемых результатов улучшения охраны труда.
В некоторых исследованиях определен небольшой эффект стимулирования, в других работах – нет. Ни одно из проведенных исследований не подтвердило достаточно большого эффекта, чтобы эти стимулы стали причиной создания системы компенсационных выплат как основного механизма обеспечения охраны труда. Существуют несколько факторов, помогающих объяснить полученные результаты (1). Компенсируются только экономически измеряемые стоимости травм и профзаболеваний, но они составляют лишь часть от общей стоимости (2). Трудно включать профессиональные заболевания из-за проблем их идентификации и соотнесения. В США было подсчитано, что профессиональное заболевание с фатальным исходом имеет только одну сотую вероятности компенсации. По сравнению с летальными травмами, профессиональных заболеваний с летальным исходом в десять раз больше (Leigh и др., 1996) (3). Только часть потерянного работником дохода компенсируется, для того чтобы сохранить разумное стимулирование (4).
Опыт по определению размеров выплат ограничен, как мы убедились выше. Это особенно относится к малым и средним предприятиям из-за больших перемен из года в год, тогда как на этих предприятиях сохраняется тенденция к самому высокому уровню травматизма (5). Компании могут реагировать на компенсационное стимулирование работников не снижением риска, а другими мерами, направленными на снижение числа исков. Эти меры могут включать снижение числа несчастных случаев или уменьшение числа пострадавших в них работников, преждевременный возврат на рабочее место пострадавших в результате травм, а также штрафные санкции против тех, кто подает иск. (Hopkins, 1995).
Следует отдельно упомянуть проблему сокрытия фактов травматизма работниками, так как она оказывает влияние на ключевую функцию процесса их компенсации и на функцию стимулирования. В отличие от программ регулирования, компенсация работников оставляет инициативу по такому действию за работником, а не за управляющим. Если работники не подают иск, то компенсацию они не получают. В результате число несчастных случаев, в результате которых должна выплачиваться компенсация в рамках обязательного социального страхования от несчастных случаев, обычно превышает число поданных исков, часто – значительно. Leigh и др., например, подсчитал, что более половины производственных травм со смертельным исходом, которые должны компенсироваться в США, в действительности не компенсируются. Приводятся в качестве примера другие исследования, показывающие такие же результаты по травмам без летального исхода, вред по которым должен возмещаться работникам в соответствии с установленными правилами.
Степень отсутствия компенсации для работников школьного возраста даже выше. Это указывает на существование важного противоречия в системе компенсационных выплат работникам: большой опыт в определении размеров, необходимый для применения стимулов по обеспечению охраны труда со стороны работодателей, может привести в итоге к низкому уровню компенсации. Об этом не следует забывать, когда предлагается реформировать систему выплат в рамках компенсационных систем.
IV. ТРЕТЬЕ ПОКОЛЕНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ:
ИНТЕГРИРОВАННОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ И СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ
В последние годы в промышленных странах проведено большое количество реформ. Различаясь по своей специфике, большая часть из них направлена на преодоление границы между стимулированием и прямой защитой здоровья работника. В некоторых реформах это достигается путем соединения систем стимулирования с правилами охраны труда; в других случаях эта связь не прямая, а только потенциальная. Одно из самых последних нововведений и, в то же время самых старых, это налог на травмы. Британский реформатор общественной системы охраны труда Эдвин Чадуик предложил систему налогов на травмы более полутора столетий назад. Во время его жизни идея не укоренилась и ее почти забыли, пока в 1980-х годах она снова не возродилась. Прежде всего, экономисты склоны рассматривать налог на травмы как самый прямой подход к созданию эффективного стимулирования, так как система штрафов не ограничивается рамками страхования, которое обеспечивает компенсационные выплаты работникам. Налоги на определенные типы травм могут устанавливаться на любом уровне, отвечающим целям стимулирования. Деньги, получаемые в результате сбора этих налогов, могут использоваться для выплат работникам или для поддержки исследований и регулирования в вопросах охраны труда.
Интересен тот факт, что этот подход возрождается почти по воле случая. В некоторых странах бюджеты организаций охраны труда были сокращены, и их функции стали сводиться к проведению случайных инспекций. Эти организации отреагировали тем, что стали проводить инспекции, в основном, после тяжелых несчастных случаев. Если обнаруживалось нарушение законодательства, что обычно и происходит, налагались штрафы, размеры которых пропорционально соответствовали тяжести несчастного случая. Таким образом, без заранее разработанных планов эти меры по обеспечению охраны труда знаменовали собой отход от регулирования условий труда и стали подменяться практикой специального налогообложения.
Программы, возникающие в результате описанного выше, далеки от совершенства. Часто предписанные штрафы намного ниже полной внутренней стоимости и часто их применение – это реакция на общественное или политическое давление. Существует общее нежелание штрафовать малые и средние предприятия, так как это может быть причиной их выхода из бизнеса. Более того, налоги и штрафы обычно более регулярно используют в случаях с травмами, а не профзаболеваниями из-за проблемы идентификации последних и определения причинной связи с производством. Все это в дополнение к присущему недостатку, заключающемуся в том, что системы штрафов вводятся в действие после получения работниками травм, а не до того, когда следует принимать превентивные меры.
Тем не менее, тот факт, что организации, отвечающие за регулирование системы охраны труда, имеют штрафные функции, дает некоторый потенциал для улучшения ситуации. Например, наделенные властью устанавливать правила по охране труда организации могут применять систему возрастающих штрафов к фирмам, которые, как выясняются, занимаются фальсификацией отчетов по компенсациям или оказывают давление на работников с целью заставить их отказаться от подачи иска, или же они могут позволить фирмам возместить часть своих штрафов дополнительными затратами на мониторинг и обеспечение охраны труда. Пришло время для возрождения интереса к реформам систем компенсации работников. Одно из направлений, которое может использоваться немедленно, это расширение опыта в ранжировании малых и средних предприятий, объединяя их в небольшие группы, как в Нидерландах. Это может привести к созданию системы ответственности, в которой каждое предприятие группы осуществляет мониторинг деятельности других с целью снижения общих затрат. Участникам может также помочь создание общих ресурсов по обеспечению охраны труда, с тем, чтобы все они могли пользоваться одинаковыми с крупными компаниями экономическими возможностями. В принципе, этот подход может применяться и на уровне микропредприятий.
Пересматриваются также и принципы ранжирования (оценки). В ответ на то разочарование, которое возникло в результате оценок на основе опыта, в некоторых системах законодательств экспериментируют с другими подходами. Один из лидеров в этом направлении – провинция Онтарио, где применяется система ранжирования штрафов. Так высокие штрафы налагаются на компании с плохими показателями, но если компания предпринимает предписанные органами власти действия к исправлению ситуации, штраф не взимается. Взимание штрафа может быть отложено, если компания представит разумное объяснение своим действиям. В противном случае, компании должны будут выплатить 100% своих компенсационных платежей в первый штрафной год и по 25% в каждый последующий до тех пор, пока не будет достигнуто улучшение ситуации или 200% определенного потолка. Философия этого подхода заключается в том, что невозможно заставить работодателей сделать многое для обеспечение безопасности при использовании системы поощрений и наказаний, если наказания недостаточно велики, чтобы оказать эффект. В этом случае ранжирование штрафов гораздо эффективнее ранжирования по опыту. Пока полученные данные подтверждают эту философию. Среднее число несчастных случаев и их стоимость значительно снизились после определения величины штрафа. (Leigh, 1997).
Германия – пионер в организации страхования и выплатам компенсаций травмированным работникам – разработала систему, которая включает и страхование и регулирование. Специалисты в области охраны труда работают с компаниями с высоким уровнем исков, помогая им снизить затраты. Система включает программу «гуманизации работ», которая обеспечивает субсидирование разработок систем производства, направленных на обеспечение охраны труда. Производственные товарищества социального страхования помогают отдельным компаниям внедрять такие технологии и, в общем, поощряют их, назначая более низкие тарифы страховых взносов при инвестировании средств в охрану труда или претворение в жизнь изобретений, снижающих профессиональные риски ниже уровня, требуемого законодательством, установление новых или дополнительных ограждений на механизмах, создании кружков безопасности и т.д. За время работы этой программы в Германии наблюдается постоянное и значительное снижение зарегистрированных травм и профзаболеваний (Coenen and Meffert, 1996).
Многие из этих элементов были включены в недавнее предложение Европейского фонда за улучшение условий жизни и труда (1994). Фонд начал свою деятельность со следующего политического ограничения: ни одна действующая в настоящее время на рынке фирма не должна нести большие затраты на выполнение работ в результате любой реформы, при условии, что ее деятельность осуществляется в рамках закона. Это ликвидирует возможность наложения штрафов или предварительных выплат. Основные элементы этого предложения значатся в перечисленных ниже предложениях под цифрой 3.
Элементы предложенной модели экономического стимулирования
Европейским фондом за улучшение условий жизни и труда
1. Экономическое стимулирование должно быть направлено на классы производственного риска, допускаемого законом. Незаконные действия регулируются путем обычного инспектирования и преследуются по закону.
2. Между административным учреждением, ответственным за экономическое стимулирование, и регулирующей организацией, отвечающей за исполнением норм охраны труда должно быть тесное сотрудничество.
3. Впредь до какого-либо снижения компенсационные выплаты работникам должны основываться на отраслевой классификации компании и профессиональном риске работника. Небольшая часть (основа) этих выплат будет уравнена в соответствии с существующими экономическими условиями и представлять из себя накладные расходы и случайный компонент риска.
4. Можно снизить размеры страховых взносов, выплачиваемых компаниями, в качестве поощрения за предпринятые сверх предписываемых законом усилия по укреплению охраны труда. Это правило применимо в случае претворения в жизнь в рамках отрасли промышленности или профессии технический усовершенствований, дополнительного обучения персонала или создания кружков безопасности.
5. Дополнительная поддержка будет оказана малым и средним предприятиям, объединенным в группы, чтобы эффективно использовать эту поддержку. Затраты на такие специальные консультативные услуги по обеспечению охраны труда будут оплачиваться из средств компенсационной системы.
6. Кредиты по концессионным ставкам будут выдаваться квалифицированным работникам, выразившим желание достигать улучшения в обеспечении охраны труда выше тех, которые определены как обязательные.
7. Будет создана добровольная система маркировки товаров, позволяющая работникам, достигшим выше средних норм по обеспечению охраны труда, использовать специальные знаки при маркетинге продукции.
(Источник: Европейский фонд за улучшение условий жизни и труда, 1995).
Подход в Японии к экономическому стимулированию безопасности на рабочем месте значительно отличается от европейского и североамериканского и основан на традициях экономических институтов страны. Большая часть японских фирм, за исключением небольшого сектора по предоставлению услуг, связана с различными внешними компаниями. Они могут быть организованы в keiretsus (сети взаимной помощи) или близко связаны с отдельным клиентом или поставщиком. Они, также, вероятно, связаны с каким-либо крупным банком и через одну или несколько таких объединений – с государственными планирующими органами. Руководящая философия японского экономического регулирования – это консенсус, показывающий то, что акционеры обсуждают альтернативы и приходят совместному плану действий, с которым все согласны.
Социальное давление и желание наслаждаться плодами сотрудничества заменяют бюрократические и судебные формы управления, и систему иногда называют системой направляемых рынков. В такой среде вопросы охраны труда выступают как еще одна область совместного планирования. Профессиональные союзы и общественное мнение часто выступают инициаторами оказания давления в отношении улучшения условий труда.
Принимая во внимание эти мнения и интерес работодателей, государственные учреждения определяют цели в области охраны труда, становящиеся частью общих стандартов работы компании, которые они, как ожидают, будут соблюдать их в обмен за поддержку их деятельности в других областях. Государственные инспекции проводятся, в основном, с целью нахождения дополнительных возможностей усовершенствования деятельности предприятий, и неофициальные консультации между социальными партнерами заменяют большую часть форм прямого общественного контроля (Wokutch, 1992).
Основная проблема при таком подходе заключается в том, что в процессе нахождения консенсуса зачастую уделяется недостаточное внимание вопросам охраны труда, необходимым на рабочем месте. При большом количестве вопросов, подлежащих обсуждению, и акционеров, запросы которых нужно удовлетворить, очень легко упустить некоторые аспекты безопасности труда. Это помогает объяснить, например, почему в Японии все еще продолжается борьба против karoshi (кароши) –смерти от чрезмерного труда. Были созданы группы анти-karoshi, но трагедии продолжаются и необходимо изменить политику компаний и стандарты, установленные японской системой компенсации работников для утверждения исков против karoshi(Tabb, 1995). Японский опыт недооценивает важность признания того факта, что даже в не столь направляемых рыночных системах, у компаний много акционеров и значительную потенциальную роль играет общественное мнение. Хотя общественность и представлена в Японии через консультации с организованными группами, в менее структуризованных экономиках, вероятно, основным средством будет отношение потребителей и общая сила общественного мнения.
В целях мобилизации потребителей сейчас уделяется много внимания использованию стандартных ярлыков для распространения информации об условиях труда, использовании детского труда и других аспектах производства. Использование стандартных ярлыков широко применяется на международной арене, однако есть потенциал и для использования их на национальном рынке. Вполне возможно, что именно это станет важным механизмом продвижения вопросов охраны труда в развивающихся странах, которые не могут позволить себе ввести более сложную систему регулирования и инспекции.
Ярлыки не обязательно должны изготовляться в общественном секторе, но требуют определенной степени стандартизации для того, чтобы они успешно применялись. Во-первых, должны существовать постоянные, известные общественности критерии, позволяющие присваивать продукту ярлык качества о области охраны труда. Если эти ярлыки не приняты соответствующими кругами и потребителями в целом, они не будут эффективными. Во-вторых, должна существовать беспристрастная система сертификации, чтобы потребители могли доверять ярлыку. Эти задачи могут выполнять государственные агентства или представители частного сектора, при условии, что сертификационная компания не слишком тесно связана с интересами работодателей или данным разделом рынка.
Еще один источник экономического стимулирования для улучшения условий труда, доступный на всех уровнях развития экономики, это сам государственный сектор. Правительство является крупным потребителем частным образом производимых товаров и услуг во всех системах экономики и играет особенно важную роль в определенных отраслях промышленности, где риск получения травм и заболеваний выше среднего, например, в строительстве. Сила заказчика может использоваться для установления более высоких норм и стандартов в области охраны труда для предприятий-подрядчиков, требуя, например, чтобы приоритет отдавался тем предприятиям, которые выполняют законы об охране труда.
По мере постепенного улучшения условий будут повышаться установленные нормы. Для оказания помощи предприятиям, особенно малым и средним, желающим улучшить свои показатели ради получения возможности получения государственных контрактов, им может быть оказана финансовая поддержка со стороны государства. По нашим сведениям, такой подход пока нигде не использовался, хотя для получения государственных заказов применялись другие методы, способствующие повышению качества работ.
V. УРОКИ НА БУДУЩЕЕ
Из-за того, что многие расходы в области производственного травматизма и профзаболеваний не являются внутренними, потребность в программах экономического стимулирования будет продолжать существовать. По мере накопления знаний эти программы будут становиться более эффективными. Мы должны лучше понять, как компании фактически включают финансовые расчеты в принятие решений по охране труда. На данный момент информация по малым и средним предприятиям отсутствует. Приоритетом должно стать проведение исследований в этих областях для использования полученных данных в качестве основы для реформы в области политики. Однако уже сейчас существует значительный опыт, накопленный методом проб и ошибок, и есть возможность отобрать наиболее эффективные идеи, возникшие в различных национальных системах.
Самые эффективные нововведения касаются более четко направленного стимулирования и сочетания стимулирования, регулирования и внешних подходов. Компании более восприимчивы к поддержке извне, когда они стоят перед возможностью увеличения штрафов или компенсационных выплат рабочим, и участие представителей нормативных органов может помочь компании перейти от управления исками к снижению рисков. Важен гибкий подход, если мы хотим чтобы программы стимулирования дошли до сектора малых и средних предприятий, являющиеся сосредоточием самых высоких классов риска с точки зрения охраны труда.
Тем не менее, экономическое стимулирование никогда не даст полного ответа на вопросы охраны труда на производстве. Такого рода стимулирование позволит только приблизительно увидеть отсутствие определения внутренней стоимости, так как полный расчет стоимости производственных травм и профзаболеваний невозможен. Даже самые компетентные и наилучшим образом финансируемые организации не в состоянии перевести все действия работодателя в русло стимулирования в целях снижения риска. Однако забота о безопасных условиях труда не может быть сведена только к финансовым подсчетам; следует принять во внимание неэкономические возможности работников, состояние и интересы общества.
Подводя итог, необходимо отметить, что экономическое стимулирование будет приобретать более сложные формы и будет широко применяться, но в тоже время оно будет рассматриваться только как одна из трех опор в работе по обеспечению охраны труда. Регулирование и саморегулирование будут продолжать играть ключевые роли в улучшении условий труда.
Dormann
Источник: Энциклопедия охраны и безопасности труда МОТ, электронный ресурс: safework.ru
.